| 擇時而立 立足實際 與時俱進——改革開放以來我國環境立法的基本經驗 |
| 我國新時期環境立法工作在30年的歷史進程中積累了豐富的經驗，可以歸結為以下幾個方面: 正確處理環境保護與經濟建設之間的關系 在我國環境保護的歷史進程中，一直有兩種截然不同的觀點，一種是經濟建設優先，一種是環境保護優先，如何正確處理兩者之間的關系是貫穿整個環境立法工作的一條主線。 在環境保護與經濟建設的關系問題上可以分為兩個階段：第一個階段以1989年的《環境保護法》為標志，第四條規定“環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調”，其實質是經濟建設優先于環境保護；第二個階段以2006年第六次全國環境保護大會召開為標志，國務院出臺了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，提出“經濟社會發展必須與環境保護相協調”，黨的十七大把生態文明作為全面建設小康社會的奮斗目標首次寫入黨的政治報告，標志著我國環境保護與經濟建設之間關系的轉變基本完成。這些新的政策為環境立法指明了方向。 處理好經濟發展與環境保護的關系，關鍵在于處理好環境立法的必要性與實施的可行性的關系。在環境立法實踐中，對有必要、也有實施可行性的，要大力支持；對于那些雖然具有立法的必要性，但一時不具備建立法律制度條件的，就不要硬寫進法律，做不到的強行寫進去，反而不利于維護法律的權威性。但現在的主要問題是，某些具備了立法條件的重要環保措施卻不能寫進法律之中，從而阻礙了環保事業的發展。對于這些問題，要在落實科學發展觀的原則下予以解決。 從國情出 發，合理借鑒國外經驗 各國國情的差異性決定了各國環境保護道路的多樣性，因此，各國進行環境保護必須從本國國情出發，中國的環境立法概莫能外。那么，如何從中國國情出發呢？最根本的就是認真研究我國群眾的實際需求，了解各地在滿足群眾需求方面采取了哪些措施，其中哪些是卓有成效的，哪些在全國具有共性，需要上升為全國性的制度和措施。 在立足中國國情的同時，我們也注意吸收和借鑒外國環境立法的成功經驗。例如，我國1979年制定《環境保護法（試行）》時，其中對建設項目進行環境影響評價的規定就是在一定程度上借鑒了美國等西方發達國家的環境影響評價立法的經驗。 當然，我們在借鑒國外立法經驗的過程中，絕不能犯照搬照抄的錯誤。有些制度在外國行得通，但目前在中國就很難實行。比如排污權交易制度，在一些國家已經實施多年，有些學者主張移植到中國來。但是，由于我國很多地方連達標排放的起碼要求都做不到，加之污染物排放的底數不清，因此我國現階段就不具備全面實施排污權交易制度的條件。 注重在相關法律中規定有利于環境保護的內容 為了促進和保障環境保護事業的發展，僅僅做好環境一個方面的立法是不夠的，還要爭取在制定相關法律時增加有利于環境保護方面的內容。在這個問題上，我們在多年的工作中是有經驗教訓的。 從教訓上看，例如，現行《土地管理法》和《基本農田保護條例》對保護基本農田做了重要規定，但是由于一些法律大力鼓勵鄉鎮企業和重化工業的發展，其中又缺少保護環境的實質內容，結果導致了法律逆向調節的惡果。在1998年新《土地管理法》生效后的幾年里，經濟發展的指標上去了，但耕地保護的目標不僅沒有實現，反而出現了一些地方亂占耕地、亂占基本農田、亂建開發區的新高峰。法律逆向調節比起個別環境法律的缺陷，其對環境的不利影響范圍更廣泛、時間更持久、影響更為惡劣。 我 們也有成功的經驗。例如，1997年全國人大在修改《刑法》時對環境資源犯罪行為增加了強有力的刑事制裁條款，對提高全社會的環境意識、打擊環境犯罪行為發揮了重要作用。 因此，為了有效地保護和改善生態環境，我們不能僅僅注意制定幾部環境資源法律，還要注意爭取在其他法律中規定有利于環境保護的內容，更好地將環境保護立法與制定其他相關法律密切結合起來。 在遵循經濟規律的同時遵循生態規律 在市場經濟條件下的環境立法應當遵循客觀經濟規律，但是環境保護工作與經濟工作不同，完全按照經濟規律又是不行的，還要注意遵循生態規律。 例如，2002年的《防沙治沙法》并不要求對所有沙化土地都進行治理，而只是要求治理那些因不合理的人為活動造成了沙化、并且現階段的技術和經濟措施可以保證有效治理的那些沙化土地，這就是在環境立法中遵循生態規律原則的具體表現。 在發揮市場機制的同時強化政府職能 在對待環境保護的問題上，政府應當發揮什么樣的作用，多年來一直是人們爭論的焦點問題之一。 在中央做出建設社會主義市場體制的決定之前，人們一般認為，政府應當運用行政手段推動企業環境保護。在中央做出關于加快建設社會主義市場經濟體制的決定之后，有相當一批同志認為，在社會主義市場經濟的條件下就應當主要由市場機制引導企業進行環境保護，政府應當從環保投資的領域中撤出來。這種思想又導致了有些地方在環保問題上出現“政府失靈”的現象，對立法工作也產生了負面影響。 認真總結中央建立社會主義市場機制的決定以來20多年環境立法的歷史經驗，我們深深地體會到，在市場經濟條件下開展環境保護工作，需要用市場機制引導企業走環境保護的道路。比如，2005年制定的《可再生能源法》明確要求政府制定有利于可再生能源發展的規劃目標、優先上網、全額收購、分類 電價、全社會均攤電價等一系列制度措施，這就大大推進了可再生能源的開發和利用。 同時，要強化政府責任。例如2008年2月新修訂的《水污染防治法》強化了政府對水污染防治實行嚴格的總量控制制度和排污許可證制度，明確要求地方人民政府對本地的水環境質量負責。 我國立法上的這些規定，是歷史經驗的科學總結，必將對今后的環境立法工作產生重大而深遠的影響。 以法律固定有效的經濟手段與行政手段 在解決了“政府失靈”的問題后，還有一個政府如何進行管理的問題。法律手段具有國家強制性的特點，要將對環境保護有利的行政手段、經濟手段以法律的形式固定下來，使之具有規范性、穩定性和強制性。 2005年制定的《可再生能源法》對促進可再生能源發展規定了一系列激勵措施。2008年全國人大常委會通過的《循環經濟促進法》也專門規定了“激勵措施”一章，將有利于循環經濟發展的經濟措施法律化。這些寶貴的歷史經驗對以后的相關立法具有重要的啟示意義。 要發揮各方面的立法積極性，又要防止部門利益和地方保護主義 一方面，環境立法要發揮各個方面的積極性。近年來，我國環境立法之所以取得了重大進展，除了發揮國務院有關部門的作用之外，充分發揮人大專門委員會的作用是一條成功的經驗。例如，1993年全國人大環資委成立以來，先后起草了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等近10部法律草案，為加快我國環境立法步伐發揮了突出的作用。 另一方面，還要努力防止立法中的部門利益和地方保護主義。防止有些政府部門借法律來鞏固部門利益，獲取執法權，獲得相應的機構設置權和財權。也防止有些地方為了保護本地經濟利益，不適當地運用地方立法等手段，支持經濟的過熱發展。 通過監督檢查和立法后評估推動法律完善 要通過環境法律實施情況的監督檢查及時發現法律執行中存在的問題，并根據實施中人們的要求找出解決問題的立法方案。 例如，《固體廢物污染環境防治法》的修改就是2003年“非典”疫情后，全國人大常委會執法檢查組在執法檢查中發現了醫療垃圾、醫療污水將會成為重要傳染源的問題，因此將醫療垃圾的處理作為《固體廢物污染環境防治法》修改的一項重要內容。 要善于通過法律實施的立法效果評估發現問題、完善立法。立法效果評估，指的是有關機構根據一定的標準，對已經頒布實施的法律、法規的實施效果、總體質量和基本價值進行評價，并將評價的結論作為法律、法規進一步修改完善的重要依據。這種評價主要關注的是法律、法規本身的內容和形式，是對法律、法規的基本價值所做的理性判斷，因此，是對立法工作和立法質量的檢驗。 注重提高立法質量 為了建立環境法律體系，我們需要一定的立法數量，但是我們更需要高質量的環境立法，才能為實現立法目的創造必要的條件。 高質量的環境立法要求有一定的管理和處罰力度，而不是一堆含糊不清的口號；要求法律中創設的各項制度設計合理，管理者和管理相對人的權利和義務要相一致；要求法律的文字清晰，結構設計科學，各項制度要便于執行和操作；要求法律之間的關系明確，而不是互相矛盾甚至沖突。 如何提高環境立法質量，筆者認為，在實際工作中要把握好以下幾點：一是有利于環境保護的機遇到來時，立法機關和政府部門要毫不猶豫地緊緊抓住。例如在每年的“兩會”召開之后，往往就是對環境保護認識比較統一之時，就要加快環境立法的步伐。如《水污染防治法》的再次修改，也是抓住松花江發生污染事故的機遇，由有關機構推動出臺的。 二是要有必要的經費和技術、人才做支持。例如《循環經濟促進法》之所以能夠按時完成起草任務，原 因之一就是利用世界銀行的贈款組織有關專家提供了理論支持。 三是發揮公眾參與在環境立法中的作用，保證環境立法的民主性和科學性。如我國立法機構在起草《自然保護區法》的草案時十分注重公眾參與，特別強調自然保護區管理機構要與保護區內的原住民建立伙伴關系，而不是簡單地把保護區內的原住民趕出自然保護區，這是歷史性的進步。 保持法律穩定性的同時注重與時俱進 如何處理好環境立法中改革的變動性與法律的相對穩定性之間的關系，是立法機關和有關部門十分關注的又一個問題。 維護環境法律的穩定性是由法律的性質、地位和作用決定的，與一般的環境方面的規范性文件相比，環境法律具有規范性、引導性、穩定性、強制性等特點。環境法律的穩定性，關鍵在于立法的科學性和正確性，在于得到廣大人民的擁護。我國立法機關在立法過程中，堅持科學立法、民主立法，總是將立法方案不斷地征求社會各界的意見，進行反復研究和論證。 同時，環境法律的穩定性和與時俱進是在社會實踐中統一起來的，在保持穩定中與時俱進，在與時俱進中保持穩定。我國經濟建設與環境保護的實踐有了進步，有了發展，就要求環境法律做出相應的變革，就要及時修改與經濟社會發展不相適應的法律規定。 修改環境法律應遵循什么原則，采取什么方式？根據我國立法的工作經驗，筆者大體總結了以下幾條原則：一是改革要遵守法律，法律要為改革服務；二是只去修改那些妨礙環保事業發展的條款；三是通過環境法律的修改，進一步增強法律的權威性。 實際上，改革開放以來我國環境立法最主要的經驗是我們開辟了有中國特色的環境立法道路，在立足社會主義初級階段的基本國情，堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設生態文明，建設資源節約型、環境友好型社會，實現速度和結構質量相統一、經濟發展與人口資源環境相協調，使人民在良好的生態環境中生 產生活，實現經濟社會永續發展思想的指導下，通過加強環境立法推進環境保護事業的發展，又不斷通過環境保護推進我國的社會進步。 環境立法中的問題要通過深化立法工作改革加以解決 在總結我國環境立法的歷史經驗的時候，不能忘記我國環境立法還存在很多問題，主要表現為：一是有的環境立法質量還有待提高。現有環境法律很多缺乏力度，原則性的要求多，明確而有力的規定少，缺乏可操作性。立法時由于部門之間扯皮等原因，對相當一部分條款不得不做了模糊處理，這就導致某些環境法律規定既無大錯亦無大用，被人戲稱為“豆腐法”。 更為重要的是，我國現行環境法律在相當程度上存在著體制、機制與法制相脫節的問題，一些環境法律在實質內容上既不解決執法的體制和機構設置，也不解決執行法律所需要的經費，又不直接涉及有利于環境保護的經濟政策，就使法律實效大打折扣。 二是存在立法空白，有的重要環境領域無法可依，環境立法的步伐有待加快。在土壤污染、化學物質污染、生態保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、核安全、環境損害賠償和環境監測等方面，還沒有制定出法律或行政法規；在環境技術規范和標準體系上，也還存在著一定的規范空白。 三是環境法律的修改工作較為遲緩。最典型的就是1989年制定的《環境保護法》早已不能適應現實需要，但至今仍然沒有決定修改。因此，亟需在科學發展觀的指導下，對現行環境資源法律進行后評估，發現法律存在與當前形勢不相適應的問題，抓緊研究修改，以增強環境法律的實效性。 四是配套環境法規的制定跟不上法律實施的需要。在已經公布的28部環境資源法律中，授權性規范共計140多條，而目前已經制定出來的配套行政法規和規章加起來尚不足百部，平均完成率不足70％。另外一個突出問題是，很多配套的法規和規章是在法律實施很長時間以后才姍姍出臺，而不是與法 律同步實施，這顯然也不利于法律很好地發揮作用。 五是調查研究不夠深入，人民群眾參與不足。 當然，以上所指問題都是環境立法工作前進中的問題，這些問題只能通過深化立法工作改革加以解決。隨著科學發展觀的貫徹落實和政治體制改革的不斷深入，我國立法機關將不斷解決這些問題，堅定不移地走中國特色的環境立法道路。 |
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