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2月5日發布的2017年中央一號文件稱，要調整完善新疆棉花目標價格政策，改進補貼方式。

在中國，實行目標價格政策試點的農作物只有兩種，即棉花、大豆。而且，試點還劃定了范圍，必須是新疆的棉花、東北和內蒙古的大豆。見諸2014年中央一號文件而發端的新疆棉花目標價格“試點”，其實肩負著理順國內棉花產業鏈以及平衡國內外棉花價差的重任。

6日在國務院新聞辦召開的新聞發布會上，中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊表示，（棉花目標價格）改革還是很成功的。新疆還會繼續實行下去。至于如何“調整完善”，相關部門現正在對制定進一步的政策方案進行研究。

兩項政策的接力

農業政策的制定宗旨在于保護種植農民的利益。以2011年以來的中國棉花政策為例，當年3月，“為穩定棉花生產、經營者和用棉企業市場預期，保護棉農利益，保護市場供應”，中國開始實行棉花臨時收儲制度，八部委聯合制定《2011年度棉花臨時收儲預案》，棉花主產區的13個省（區、市）執行預案，臨時收儲價為19800元/噸。

棉花臨儲收購政策延續了三年，執行區域未變，不過收購價格到2012年卻提至20400元/噸，這一價格延續至次年。到2014年，以中央一號文件為標志，國家不再按照固定價格進行臨時收儲，改為目標價格政策，并在新疆試點。

目標價格指的是在棉花價格主要由市場形成的基礎上，國家制定能夠保障種植者獲得基本收益的目標價格。當采價期內平均市場價格低于目標價格時，國家對棉花種植者給予補貼；當市場價格高于目標價格時，不發放補貼。

目標價格的制定原則為“生產成本+基本收益”，在其具體計算方法中存在保障系數，該系數取值取決于國家綜合考慮棉花市場供需狀況、種棉成本收益情況、財政承受能力等有關因素。

值得對比的是，政策同樣都運行了三年，臨儲收購政策提高了一次棉花收購價格并在高位橫盤，而棉花目標價格則逐年穩步降低，從2014年的19800元/噸平滑降至次年的19100元/噸，再到2016年的18600元/噸。業內認為，此舉既有利于控制財政補貼額度，又在穩定新疆棉農預期的基礎上適當的“修正”了棉價。

表面上看，臨儲收購與目標價格兩個政策的出發點均為保護棉農利益，但臨儲收購政策“為收而收”，忽略了產業鏈下游棉紡織企業的利益，而目標價格的“改良”提供了政策效率。從宏觀背景來看，中國需要正視棉花收儲所帶來的財政與庫存壓力，以及國內外棉花價差不斷拉大，再佐以國內用工成本的上漲，大幅削弱了國內棉紡織產業的競爭力的現實。

對于目標價格試點政策實行的區域，按照國家改革方案，僅在新疆執行，黃河流域、長江流域棉區只是實行定額補貼方式，范圍涉及九省，每年補貼額為新疆補貼標準的60%，以每噸2000元為上限。

疆棉比重攀升

中國有三大棉花主產區，分別是黃河流域棉區、長江流域棉區、新疆棉區。由于臨儲收購政策運行區域覆蓋到三大棉花主產區，而試點的目標價格政策在新疆封閉運行，這個周期運行三年所帶來的最直觀變化是新疆棉區的地位越發舉足輕重。

此前，內地棉花產量占全國的三分之二，如今由于內地植棉收益持續下滑，再加上新疆的政策優勢，內地植棉面積萎縮呈不可逆趨勢，疆棉產量比重已經超過三分之二。梳理國家統計局數據，在2014-2016年目標價格政策試點的這三年間，盡管全國棉花總產量不斷下滑，但疆棉產量平穩且所占比重還在逐年上升，由59.5%攀升至62.5%，再到67.3%。

近年來，國內棉花市場原料資源短缺，“產不足需”現象開始日趨常態化。考慮到國產棉種植面積、產量下滑的態勢逐步顯現，以及勞動力成本上升等因素，棉花下游產業向棉花主產區和勞動力成本低廉地區轉移，市場格局正在出現重大變化。

中糧期貨研究院副總監付斌表示，目標價格政策不但讓新疆的棉花種植面積在全國的比重中不斷提高，還有效的提高了棉花種植的效率，比如棉農通過加強田間管理、接受良種推廣等方法努力提高單產，這對于新疆植棉產業的長遠發展具有積極意義。

據官方公布的數據顯示，從2014至2016這三年間，疆棉單產分別為125.5公斤/畝、122.7公斤/畝、132.7公斤/畝。

付斌提到，新疆的氣候條件非常適宜棉花生長，所產棉花品質優良，植棉成本比內地低，單產比內地高。其次，內地棉花種植區除了種植棉花外，還可以種植糧食作物、蔬菜等，而新疆的棉花產區替代種植可選項少。

他認為，從長遠來看，國家棉花產業政策向新疆傾斜是經過權衡考慮的，也有利于調整全國農產品的產業結構。除了棉花種植以外，新疆對于棉紡企業在疆設廠也給予了很多政策優惠，正在形成上下游一體化的競爭優勢。

內外棉價差趨于縮小

根據WTO談判的結果，中國對棉花進口實行配額管理。具體來說，在89.4萬噸的關稅配額內征收1%的進口稅，其中三分之二給予非國營貿易公司，國營貿易比例占三分之一。而超出配額部分的進口棉則需支付40%的關稅，這部分配額發放量由中國政府自行決定。其中，在這部分自行決定的配額中，包括“滑準稅配額”，稅率范圍為5%～40%，按照高價格低稅率、低價格高稅率的原則交稅。

國內實行目標價格政策旨在縮小內外棉價差，理順棉花上下游產業鏈。到2016年，是否實現了這一目標呢？美國是世界上第一大棉花出口國，印度棉因極具價格優勢而在棉花出口市場上占有一席之地，分析美棉、印棉與國產棉的價格差異就具有代表意義。

在中美棉花價差方面，1%關稅配額內美棉進口價格一直低于國產328棉，目標價格政策實行以來，二者價差是不斷縮小趨勢。2014年8月，中美棉花價差最高達到5030元/噸，此后不斷縮小，目前持穩于1340元/噸附近。

在中印棉花價差方面，1%關稅配額內印度棉進口價格一直低于國產328棉，目標價格政策實行以來，二者價差是不斷縮小趨勢。2014年1月，中印棉花價差最高達到6010元/噸，此后不斷縮小，目前持穩于1425元/噸附近。

實行棉花臨儲收購政策時期，由于當時國際棉市供過于求價格一降再降，導致國內外棉價出現每噸4000元～5000元的價差，而實行目標價格政策的這三年，對縮小內外棉價差的效果還是顯而易見的。業內認為，現在棉花政策的調整，都在圍繞讓棉花價格回歸市場，讓棉花品質能夠滿足棉紡織企業產品升級的需求。

棉花市場流通形勢變化

在新疆，植棉分為兩種，一種是普通棉，業內稱之為陸地棉或細絨棉，另一種是長絨棉，相對陸地棉來說，這是一種優質的棉品種，棉花纖維長，受特定市場歡迎，但產量較低成本高，因此一般來說，市場收購價格會較高。

目標價格政策從一定程度上來講，也有引導優質棉花優價的導向。這是由于之前的臨時收儲政策，收儲主體主要是國家，收購企業追求的是高產，而非高質。現在收購企業多是為自己采購，必須嚴格把關、細分標準，否則棉花在棉紡企業那里賣不上好價格。

梳理目標價格政策三年的實施方案可以發現，在2015年的方案中，特種棉（包括長絨棉和彩棉）維持2014年的優惠政策，目標價格補貼標準（產量部分）為陸地棉目標價格補貼標準（產量部分）的1.3倍。特種棉的種植面積和產量單獨統計、單獨上報。

不過，在2016年，這兩種棉花卻一反常態，走出了價格的分野。

此前，在第三屆十如論壇上，溢達集團副董事長兼首席執行官車克燾表示，由于產品需要使用長絨棉，從企業的角度，一直以來都在鼓勵棉農種植，也愿意為之付出高價來收購。可是棉農的跟風種植，加上2016年雨水晴好，產量迅速增加，價格反而出現下跌。

在中國，長絨棉的產量，據業內統計平均每年穩定在10萬噸左右。車克燾稱，這還不夠滿足2-3家大的面料廠的需求。不過，2014年以來，長絨棉的產量逐漸升高，到2015年接近11萬噸，2016年接近15萬噸。供過于求導致長絨棉價錢反而下降，目前企業的日子比較好過。

而曾連續數年一蹶不振的陸地棉卻連番上漲，這讓全國棉花加工流通企業和紡織企業備感困窘。比如，由于棉花加工流通企業對2016年棉花市場價格走勢普遍持看空態度，很早就將手中棉花賣掉。紡織企業這幾年來也習慣了“隨買隨用”，基本上沒有存儲棉花，2016年下半年棉花市場發生變化后讓其措手不及。沿海一些紡織企業，為了抵抗棉價暴漲，一度暫時聯合停工停產。新疆近幾年大力發展紡織業成效顯著，但由于棉花被提前銷往內地，疆內紡棉告急，一些企業竟不得已還要從內地調棉。

對這次價格的回升，國務院發展研究中心研究員秦中春刊發文章稱，這表明棉花市場流通形勢已發生較大變化。一方面反映了我國棉花市場價格運行正在從不正常向正常回歸，市場已在資源配置中發揮決定性作用；另一方面，也反映出我國的棉花產不足需，但價格變化復雜，市場機制對農民的利益分配客觀上存在失靈，需要國家采取措施；還有就是，反映了我國前幾年實行棉花臨時收儲政策的缺陷，這一政策的實施客觀上形成了一個利益群體，倉儲者不愿出庫乃至千方百計遲緩出庫，必須進行改革完善。

為了不受進口國際棉花的配額限制，降低用棉成本，目前國內有紡織企業開始將工廠搬至東南亞等國。對此，車克燾稱，對國內紡織企業來說，最怕的是沒有棉花，其次是國內外棉花價格倒掛，以及國內配額限制下拿不到進口配額，這直接導致在成本控制上，跟國外企業以及國內能夠拿到配額的企業無法相比，缺乏競爭力。

對于關稅配額以及配額的分配，有業內人士稱，不應該限制的這么緊，要跟國際市場在成本上打平的話，就要放松配額，甚至取消。不過，中衍期貨副總經理郭建軍表示，在國內外棉花價格存在巨額倒掛的情況下，取消配額很難做到。如果取消配額，將會沖擊國內棉花種植業。

政策補貼的杠桿作用

目標價格政策的核心，體現在補貼方面。比如，如何補、補給誰、怎么補、補多少、誰來補等政策細節，發揮著相當大的杠桿作用，也代表著國家的政策取向與綜合考量。

以“怎么補”為例，在臨時收儲政策時期，國家對農民的補貼是通過委托中儲棉總公司高價收購軋花廠加工的皮棉，從而帶動軋花廠對農民的籽棉收購價保持在較高水平來實現的。但這種“暗補”為業內所詬病，不僅補貼效率低，且中間環節存在很大漏損——軋花廠拿到國家的錢之后，倒推收購價格，在這個環節，企業存在“打折扣”“截流”的空間，“漏損”嚴重。如今，目標價格試點后，國家將專項補貼資金通過基層政府直接發給農民，不再有中間環節漏損，也不再產生儲備棉庫存費用和利息支出，資金補貼效率大幅提高。

不過，農業部農村經濟研究中心市場貿易研究室主任翟雪玲等人曾刊發文章稱，目標價格水平從近三年實踐看，存在以下兩個問題：一是目標價格的制定更加困難，最終成為不同部門、不同利益主體博弈的結果。由于不同主體、不同部門利益訴求不同，政策觀點不一致，對產業發展認識也不同，各方意見分歧越來越大，導致目標價格的制定越來越難。二是市場主體對目標價格水平預期不明。2014年-2016年，盡管棉花生產成本在增長，但棉花目標價格持續下調，未來是否還會繼續下調擬或如何變動都無法明確，不利于市場主體生產決策。

另外，補貼的可持續性還需要考慮國際規則。按照WTO規則，我國實行的目標價格補貼屬于“黃箱補貼”，其補貼額度受到微量允許上限約束。按照入世承諾，我國特定品種“黃箱”補貼額不得超過該品種當年總產值的8.5%。從實踐來看，連續兩年棉花目標價格補貼試點政策補貼額度都受到了補貼上限的約束。如果未來不采取措施規避將有可能引發其他成員國質疑并引發貿易爭端。