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　2月5日發(fā)布的2017年中央一號(hào)文件稱，要調(diào)整完善新疆棉花目標(biāo)價(jià)格政策，改進(jìn)補(bǔ)貼方式。

　　在中國(guó)，實(shí)行目標(biāo)價(jià)格政策試點(diǎn)的農(nóng)作物只有兩種，即棉花、大豆。而且，試點(diǎn)還劃定了范圍，必須是新疆的棉花、東北和內(nèi)蒙古的大豆。今年的中央一號(hào)文件也提出，調(diào)整大豆目標(biāo)價(jià)格政策。

　　頗值得對(duì)比的是，棉花和大豆均存在國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛，導(dǎo)致進(jìn)口加劇。只不過，棉花有關(guān)稅內(nèi)進(jìn)口配額（89.4 萬噸）的保護(hù)，大豆被戰(zhàn)略性的“放棄”，從而出現(xiàn)我國(guó)近年進(jìn)口大豆超過8000萬噸。根據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)，2016年，我國(guó)大豆的對(duì)外依存度為87.54%。其中，進(jìn)口部分幾乎全部為轉(zhuǎn)基因大豆。

　　見諸2014年中央一號(hào)文件而發(fā)端的新疆棉花目標(biāo)價(jià)格“試點(diǎn)” ，其實(shí)肩負(fù)著理順國(guó)內(nèi)棉花產(chǎn)業(yè)鏈以及平衡國(guó)內(nèi)外棉花價(jià)差的重任。

　　6日在國(guó)務(wù)院新聞辦召開的新聞發(fā)布會(huì)上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，（棉花目標(biāo)價(jià)格）改革還是很成功的。新疆還會(huì)繼續(xù)實(shí)行下去。至于如何“調(diào)整完善”，相關(guān)部門現(xiàn)正在對(duì)制定進(jìn)一步的政策方案進(jìn)行研究。

　　兩項(xiàng)政策的接力

　　農(nóng)業(yè)政策的制定宗旨在于保護(hù)種植農(nóng)民的利益。

　　以2011年以來的中國(guó)棉花政策為例，當(dāng)年3月，“為穩(wěn)定棉花生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者和用棉企業(yè)市場(chǎng)預(yù)期，保護(hù)棉農(nóng)利益，保護(hù)市場(chǎng)供應(yīng)”，中國(guó)開始實(shí)行棉花臨時(shí)收儲(chǔ)制度，八部委聯(lián)合制定《2011年度棉花臨時(shí)收儲(chǔ)預(yù)案》，棉花主產(chǎn)區(qū)的13個(gè)?。▍^(qū)、市）執(zhí)行預(yù)案，臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)為19800元/噸。

　　棉花臨儲(chǔ)收購(gòu)政策延續(xù)了三年，執(zhí)行區(qū)域未變，不過收購(gòu)價(jià)格到2012年卻提至20400元/噸，這一價(jià)格延續(xù)至次年。到2014年，以中央一號(hào)文件為標(biāo)志，國(guó)家不再按照固定價(jià)格進(jìn)行臨時(shí)收儲(chǔ)，改為目標(biāo)價(jià)格政策，并在新疆試點(diǎn)。

　　目標(biāo)價(jià)格指的是，在棉花價(jià)格主要由市場(chǎng)形成的基礎(chǔ)上，國(guó)家制定能夠保障種植者獲得基本收益的目標(biāo)價(jià)格。當(dāng)采價(jià)期內(nèi)平均市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，國(guó)家對(duì)棉花種植者給予補(bǔ)貼；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，不發(fā)放補(bǔ)貼。

　　目標(biāo)價(jià)格的制定原則為“生產(chǎn)成本+基本收益”，在其具體計(jì)算方法中存在保障系數(shù)，該系數(shù)取值取決于國(guó)家綜合考慮棉花市場(chǎng)供需狀況、種棉成本收益情況、財(cái)政承受能力等有關(guān)因素。

　　值得對(duì)比的是，政策同樣都運(yùn)行了三年，臨儲(chǔ)收購(gòu)政策提高了一次棉花收購(gòu)價(jià)格并在高位橫盤，而棉花目標(biāo)價(jià)格則逐年穩(wěn)步降低，從2014年的19800元/噸平滑降至次年的19100元/噸，再到2016年的18600元/噸。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，此舉既有利于控制財(cái)政補(bǔ)貼額度，又在穩(wěn)定新疆棉農(nóng)預(yù)期的基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)摹靶拚绷嗣迌r(jià)。

　　表面上看，臨儲(chǔ)收購(gòu)與目標(biāo)價(jià)格兩個(gè)政策的出發(fā)點(diǎn)均為保護(hù)棉農(nóng)利益，，但臨儲(chǔ)收購(gòu)政策“為收而收”，忽略了產(chǎn)業(yè)鏈下游棉紡織企業(yè)的利益，而目標(biāo)價(jià)格的“改良”提供了政策效率。從宏觀背景來看，中國(guó)需要正視棉花收儲(chǔ)所帶來的財(cái)政與庫(kù)存壓力，以及國(guó)內(nèi)外棉花價(jià)差不斷拉大，再佐以國(guó)內(nèi)用工成本的上漲，大幅削弱了國(guó)內(nèi)棉紡織產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)實(shí)。

　　對(duì)于目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)政策實(shí)行的區(qū)域，按照國(guó)家改革方案，僅在新疆執(zhí)行，黃河流域、長(zhǎng)江流域棉區(qū)只是實(shí)行定額補(bǔ)貼方式，范圍涉及九省，每年補(bǔ)貼額為新疆補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的60%，以每噸2000元為上限。

　　疆棉比重攀升

　　中國(guó)有三大棉花主產(chǎn)區(qū)，分別是黃河流域棉區(qū)、長(zhǎng)江流域棉區(qū)、新疆棉區(qū)。由于臨儲(chǔ)收購(gòu)政策運(yùn)行區(qū)域覆蓋到三大棉花主產(chǎn)區(qū)，而試點(diǎn)的目標(biāo)價(jià)格政策在新疆封閉運(yùn)行，這個(gè)周期運(yùn)行三年所帶來的最直觀變化是新疆棉區(qū)的地位越發(fā)舉足輕重。

　　此前，內(nèi)地棉花產(chǎn)量占全國(guó)的三分之二，如今由于內(nèi)地植棉收益持續(xù)下滑，再加上新疆的政策優(yōu)勢(shì)，內(nèi)地植棉面積萎縮呈不可逆趨勢(shì)，疆棉產(chǎn)量比重已經(jīng)超過三分之二。梳理國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，在2014-2016年目標(biāo)價(jià)格政策試點(diǎn)的這三年間，盡管全國(guó)棉花總產(chǎn)量不斷下滑，但疆棉產(chǎn)量平穩(wěn)且所占比重還在逐年上升，由59.5%攀升至62.5%，再到67.3%。

　　近年來，國(guó)內(nèi)棉花市場(chǎng)原料資源短缺，“產(chǎn)不足需”現(xiàn)象開始日趨常態(tài)化?？紤]到國(guó)產(chǎn)棉種植面積、產(chǎn)量下滑的態(tài)勢(shì)逐步顯現(xiàn)，以及勞動(dòng)力成本上升等因素，棉花下游產(chǎn)業(yè)向棉花主產(chǎn)區(qū)和勞動(dòng)力成本低廉地區(qū)轉(zhuǎn)移，市場(chǎng)格局正在出現(xiàn)重大變化。

　　中糧期貨研究院副總監(jiān)付斌對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，目標(biāo)價(jià)格政策不但讓新疆的棉花種植面積在全國(guó)的比重中不斷提高，還有效的提高了棉花種植的效率，比如棉農(nóng)通過加強(qiáng)田間管理、接受良種推廣等方法努力提高單產(chǎn)，這對(duì)于新疆植棉產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有積極意義。

　　據(jù)官方公布的數(shù)據(jù)顯示，從2014至2016這三年間，疆棉單產(chǎn)分別為125.5公斤/畝、122.7公斤/畝、132.7公斤/畝。

　　付斌提到，新疆的氣候條件非常適宜棉花生長(zhǎng)，所產(chǎn)棉花品質(zhì)優(yōu)良，植棉成本比內(nèi)地低，單產(chǎn)比內(nèi)地高。其次，內(nèi)地棉花種植區(qū)除了種植棉花外，還可以種植糧食作物、蔬菜等，而新疆的棉花產(chǎn)區(qū)替代種植可選項(xiàng)少。

　　他認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，國(guó)家棉花產(chǎn)業(yè)政策向新疆傾斜是經(jīng)過權(quán)衡考慮的，也有利于調(diào)整全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。除了棉花種植以外，新疆對(duì)于棉紡企業(yè)在疆設(shè)廠也給予了很多政策優(yōu)惠，正在形成上下游一體化的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

　　內(nèi)外棉價(jià)差趨于縮小

　　根據(jù)WTO談判的結(jié)果，中國(guó)對(duì)棉花進(jìn)口實(shí)行配額管理。

　　具體來說，在89.4萬噸的關(guān)稅配額內(nèi)征收1%的進(jìn)口稅，其中三分之二給予非國(guó)營(yíng)貿(mào)易公司，國(guó)營(yíng)貿(mào)易比例占三分之一。而超出配額部分的進(jìn)口棉則需支付40%的關(guān)稅，這部分配額發(fā)放量由中國(guó)政府自行決定。其中，在這部分自行決定的配額中，包括“滑準(zhǔn)稅配額”，稅率范圍為5%-40%，按照高價(jià)格低稅率、低價(jià)格高稅率的原則交稅。

　　國(guó)內(nèi)實(shí)行目標(biāo)價(jià)格政策旨在縮小內(nèi)外棉價(jià)差，理順棉花上下游產(chǎn)業(yè)鏈。到2016年，是否實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)呢？美國(guó)是世界上第一大棉花出口國(guó)，印度棉因極具價(jià)格優(yōu)勢(shì)而在棉花出口市場(chǎng)上占有一席之地，分析美棉、印棉與國(guó)產(chǎn)棉的價(jià)格差異就具有代表意義。

　　在中美棉花價(jià)差方面，1%關(guān)稅配額內(nèi)美棉進(jìn)口價(jià)格一直低于國(guó)產(chǎn)328棉，目標(biāo)價(jià)格政策實(shí)行以來，二者價(jià)差是不斷縮小趨勢(shì)。2014年8月，中美棉花價(jià)差最高達(dá)到5030元/噸，此后不斷縮小，目前持穩(wěn)于1340元/噸附近。

　　在中印棉花價(jià)差方面，1%關(guān)稅配額內(nèi)印度棉進(jìn)口價(jià)格一直低于國(guó)產(chǎn)328棉，目標(biāo)價(jià)格政策實(shí)行以來，二者價(jià)差是不斷縮小趨勢(shì)。2014年1月，中印棉花價(jià)差最高達(dá)到6010元/噸，此后不斷縮小，目前持穩(wěn)于1425元/噸附近。

　　實(shí)行棉花臨儲(chǔ)收購(gòu)政策時(shí)期，由于當(dāng)時(shí)國(guó)際棉市供過于求價(jià)格一降再降，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外棉價(jià)出現(xiàn)每噸4000~5000元的價(jià)差，而實(shí)行目標(biāo)價(jià)格政策的這三年，對(duì)縮小內(nèi)外棉價(jià)差的效果還是顯而易見的。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，現(xiàn)在棉花政策的調(diào)整，都在圍繞讓棉花價(jià)格回歸市場(chǎng)，讓棉花品質(zhì)能夠滿足棉紡織企業(yè)產(chǎn)品升級(jí)的需求。

　　棉花市場(chǎng)流通形勢(shì)的變化

　　在新疆，植棉分為兩種，一種是普通棉，業(yè)內(nèi)稱之為陸地棉或細(xì)絨棉，另一種是長(zhǎng)絨棉，相對(duì)陸地棉來說，這是一種優(yōu)質(zhì)的棉品種，棉花纖維長(zhǎng)，受特定市場(chǎng)歡迎，但產(chǎn)量較低成本高，因此一般來說，市場(chǎng)收購(gòu)價(jià)格會(huì)較高。

　　目標(biāo)價(jià)格政策從一定程度上來講，也有引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)棉花優(yōu)價(jià)的導(dǎo)向。這是由于之前的臨時(shí)收儲(chǔ)政策，收儲(chǔ)主體主要是國(guó)家，收購(gòu)企業(yè)追求的是高產(chǎn)，而非高質(zhì)?，F(xiàn)在收購(gòu)企業(yè)多是為自己采購(gòu)，必須嚴(yán)格把關(guān)、細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)，否則棉花在棉紡企業(yè)那里賣不上好價(jià)格。

　　梳理目標(biāo)價(jià)格政策三年的實(shí)施方案可以發(fā)現(xiàn)，在2015年的方案中，特種棉（包括長(zhǎng)絨棉和彩棉）維持2014年的優(yōu)惠政策，目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)（產(chǎn)量部分）為陸地棉目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)（產(chǎn)量部分）的1.3倍。特種棉的種植面積和產(chǎn)量單獨(dú)統(tǒng)計(jì)、單獨(dú)上報(bào)。

　　不過，在2016年，這兩種棉花卻一反常態(tài)，走出了價(jià)格的分野。

　　此前，在第三屆十如論壇上，溢達(dá)集團(tuán)副董事長(zhǎng)兼首席執(zhí)行官車克燾接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪表示，由于產(chǎn)品需要使用長(zhǎng)絨棉，從企業(yè)的角度，一直以來都在鼓勵(lì)棉農(nóng)種植，也愿意為之付出高價(jià)來收購(gòu)?？墒敲揶r(nóng)的跟風(fēng)種植，加上2016年雨水晴好，產(chǎn)量迅速增加，價(jià)格反而出現(xiàn)下跌。

　　在中國(guó)，長(zhǎng)絨棉的產(chǎn)量，據(jù)業(yè)內(nèi)統(tǒng)計(jì)平均每年穩(wěn)定在10萬噸左右。車克燾稱，這還不夠滿足2-3家大的面料廠的需求。不過，2014年以來，長(zhǎng)絨棉的產(chǎn)量逐漸升高，到2015年接近11萬噸，2016年接近15萬噸。供過于求導(dǎo)致長(zhǎng)絨棉價(jià)錢反而下降，目前企業(yè)的日子比較好過。

　　而曾連續(xù)數(shù)年一蹶不振的陸地棉卻連番上漲，這讓全國(guó)棉花加工流通企業(yè)和紡織企業(yè)備感困窘。比如，由于棉花加工流通企業(yè)對(duì)2016年棉花市場(chǎng)價(jià)格走勢(shì)普遍持看空態(tài)度，很早就將手中棉花賣掉。紡織企業(yè)這幾年來也習(xí)慣了“隨買隨用”，基本上沒有存儲(chǔ)棉花，2016年下半年棉花市場(chǎng)發(fā)生變化后讓其措手不及。沿海一些紡織企業(yè)，為了抵抗棉價(jià)暴漲，一度暫時(shí)聯(lián)合停工停產(chǎn)。新疆近幾年大力發(fā)展紡織業(yè)成效顯著，但由于棉花被提前銷往內(nèi)地，疆內(nèi)紡棉告急，一些企業(yè)竟不得已還要從內(nèi)地調(diào)棉。

　　對(duì)這次價(jià)格的回升，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員秦中春刊發(fā)文章稱，這表明棉花市場(chǎng)流通形勢(shì)已發(fā)生較大變化。一方面反映了我國(guó)棉花市場(chǎng)價(jià)格運(yùn)行正在從不正常向正常回歸，市場(chǎng)已在資源配置中發(fā)揮決定性作用；另一方面，也反映出我國(guó)的棉花產(chǎn)不足需，但價(jià)格變化復(fù)雜，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)農(nóng)民的利益分配客觀上存在失靈，需要國(guó)家采取措施；還有就是，反映了我國(guó)前幾年實(shí)行棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策的缺陷，這一政策的實(shí)施客觀上形成了一個(gè)利益群體，倉(cāng)儲(chǔ)者不愿出庫(kù)乃至千方百計(jì)遲緩出庫(kù)，必須進(jìn)行改革完善。

　　為了不受進(jìn)口國(guó)際棉花的配額限制，降低用棉成本，目前國(guó)內(nèi)有紡織企業(yè)開始將工廠搬至東南亞等國(guó)。對(duì)此，車克燾稱，對(duì)國(guó)內(nèi)紡織企業(yè)來說，最怕的是沒有棉花，其次是國(guó)內(nèi)外棉花價(jià)格倒掛，以及國(guó)內(nèi)配額限制下拿不到進(jìn)口配額，這直接導(dǎo)致在成本控制上，跟國(guó)外企業(yè)以及國(guó)內(nèi)能夠拿到配額的企業(yè)無法相比，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。

　　對(duì)于關(guān)稅配額以及配額的分配，有業(yè)內(nèi)人士稱，不應(yīng)該限制的這么緊，要跟國(guó)際市場(chǎng)在成本上打平的話，就要放松配額，甚至取消。不過，中衍期貨副總經(jīng)理郭建軍對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，在國(guó)內(nèi)外棉花價(jià)格存在巨額倒掛的情況下，取消配額很難做到。如果取消配額，將會(huì)沖擊國(guó)內(nèi)棉花種植業(yè)。

　　政策補(bǔ)貼的杠桿作用

　　目標(biāo)價(jià)格政策的核心，體現(xiàn)在補(bǔ)貼方面。比如，如何補(bǔ)、補(bǔ)給誰、怎么補(bǔ)、補(bǔ)多少、誰來補(bǔ)等政策細(xì)節(jié)，發(fā)揮著相當(dāng)大的杠桿作用，也代表著國(guó)家的政策取向與綜合考量。

　　以“怎么補(bǔ)”為例，在臨時(shí)收儲(chǔ)政策時(shí)期，國(guó)家對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼是通過委托中儲(chǔ)棉總公司高價(jià)收購(gòu)軋花廠加工的皮棉，從而帶動(dòng)軋花廠對(duì)農(nóng)民的籽棉收購(gòu)價(jià)保持在較高水平來實(shí)現(xiàn)的。但這種“暗補(bǔ)”為業(yè)內(nèi)所詬病，不僅補(bǔ)貼效率低，且中間環(huán)節(jié)存在很大漏損——軋花廠拿到國(guó)家的錢之后，倒推收購(gòu)價(jià)格，在這個(gè)環(huán)節(jié)，企業(yè)存在“打折扣”“截流”的空間，“漏損”嚴(yán)重。如今，目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)后，國(guó)家將專項(xiàng)補(bǔ)貼資金通過基層政府直接發(fā)給農(nóng)民，不再有中間環(huán)節(jié)漏損，也不再產(chǎn)生儲(chǔ)備棉庫(kù)存費(fèi)用和利息支出，資金補(bǔ)貼效率大幅提高。

　　不過，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心市場(chǎng)貿(mào)易研究室主任翟雪玲等人曾刊發(fā)文章稱，目標(biāo)價(jià)格水平從近三年實(shí)踐看，存在以下兩個(gè)問題：一是目標(biāo)價(jià)格的制定更加困難，最終成為不同部門、不同利益主體博弈的結(jié)果。由于不同主體、不同部門利益訴求不同，政策觀點(diǎn)不一致，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展認(rèn)識(shí)也不同，各方意見分歧越來越大，導(dǎo)致目標(biāo)價(jià)格的制定越來越難。二是市場(chǎng)主體對(duì)目標(biāo)價(jià)格水平預(yù)期不明。2014-2016年，盡管棉花生產(chǎn)成本在增長(zhǎng)，但棉花目標(biāo)價(jià)格持續(xù)下調(diào)，未來是否還會(huì)繼續(xù)下調(diào)擬或如何變動(dòng)都無法明確，不利于市場(chǎng)主體生產(chǎn)決策。

　　另外，補(bǔ)貼的可持續(xù)性還需要考慮國(guó)際規(guī)則。

　　按照WTO規(guī)則，我國(guó)實(shí)行的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼屬于“黃箱補(bǔ)貼”，其補(bǔ)貼額度受到微量允許上限約束。按照入世承諾，我國(guó)特定品種“黃箱”補(bǔ)貼額不得超過該品種當(dāng)年總產(chǎn)值的8.5%。從實(shí)踐來看，連續(xù)兩年棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)政策補(bǔ)貼額度都受到了補(bǔ)貼上限的約束。如果未來不采取措施規(guī)避將有可能引發(fā)其他成員國(guó)質(zhì)疑并引發(fā)貿(mào)易爭(zhēng)端。