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美國時間11月21日，特朗普闡述了他的上任100天執政計劃，表示將會在上任的第一天，發布總統行政令，退出“跨太平洋戰略經濟伙伴協定（TPP）”。他在競選時還曾宣稱要撕裂NAFTA（北美自由貿易協定），退出WTO（世界貿易組織），推行貿易保護政策，向中國征收45%進口關稅，高筑貿易壁壘。這意味著什么？我國如何應對？

英美貿易政策演化

這或許是世界經濟主導權中美換崗的一個前奏。探究英美兩國的貿易政策演化史，可以看到，隨著國家實力由弱走強再盛極而衰，在貿易政策演化上都體現為貿易保護主義向貿易自由主義演化、再向貿易保護主義回潮的路徑。

探究英國歷史可知，正是長期嚴格的紡織業貿易保護，引發了英國工業革命。而到了19世紀上半葉，英國工業優勢天下無敵，遂廢除《航海法》和《谷物法》，積極推行全球自由貿易。及至歐洲各國崛起，英國經濟日薄西山，1873年歐洲經濟大蕭條后《英法商約》未能續簽，1881年英國宣告成立全國公平貿易聯盟，該聯盟發起了“公平貿易”運動，要求單方面取消自由貿易，或設置報復性關稅。1915年的“馬克科納關稅”和戰后的“產業保護關稅”都歧視帝國外的貿易。1932年，英國徹底回歸保護主義，采納“渥太華帝國特惠體系”。一直到1941年重新談判英美戰后國際貿易安排。

美國經濟發展幾乎拷貝了英國歷史。

以關稅作為觀察和描述美國國內經濟和對外貿易政策變化的一個切入點。美國建國初期，消費者和制造商的斗爭產生了折中關稅。從1821年到1860年期間，關稅從50%滑落到20%。南方農作物占了全美出口額的2/3，南方各州代表出口商的利益，為削減關稅而戰，直到南北戰爭爆發。從1861年到1934年是持續高關稅時期，關稅由保護國內制造商的北方主導，在40%~50%的幅度內波動。到20世紀初，經濟結構變化導致經濟利益重組。在19世紀還懼怕國際競爭的制造業，此時變成了出口商，進口保護所得利益遠不及打開出口市場的利益。美國眾議院籌款委員會主席威廉·麥金利曾在1890年審議通過極端保護主義的《麥金利關稅法案》，僅11年后，作為總統的麥金利又呼吁通過互惠貿易協定來打開出口市場。1934年應富蘭克林·羅斯福總統要求，國會通過《互惠貿易協議法案》，該法案成為此后美國新貿易政策的基石，在此基礎上促成了關貿總協定和世界貿易組織的誕生。

“美英國際貿易秩序換崗”發生在1940年到1953年，即從英國主導下的國際貿易秩序向美國主導的國際貿易理念和貿易政策演變。

第二次世界大戰改變了利益集團實力。在大戰正酣時，美國和英國的官員就已著手安排戰后的國際貿易。美國以戰后優惠貸款為條件，通過《大西洋(5.720, -0.47, -7.59%)憲章》《英美互助協定》《租借法》談判，要求英國承諾戰后廢除“渥太華帝國特惠體系”，并與美國達成基于非歧視多邊自由貿易原則的商業政策協定。1945年12月，美國提出《擴大世界貿易與就業提案》，該提案設想的國際貿易組織（ITO）失敗了，但在此基礎上形成的1947年關貿總協定GATT變成了一個成功的開端，并在蓬勃發展的服務業、金融業和交通通訊業的助推下，最終過渡到世界貿易組織體系，建立了世界貿易組織。

從英美兩國波瀾起伏的貿易保護主義與貿易自由主義的貿易政策更替歷史中，可以發現英美的共同點就是：貿易保護主義和貿易自由主義只是工具，共同服務于國家利益。國家一以貫之的政策是經濟民族主義。貿易保護主義與貿易自由主義是經濟民族主義的兩種表現形式。

美國推行的WTO體系，客觀上使歐洲、日本和中國快速發展，加上美國在全球的政治擴張和軍事擴張，美國全球經濟影響力日益式微。TPP和TTIP是美國試圖重掌亞歐的工具。

歷史雖不是簡單重復，但如今特朗普宣稱退出TPP，并且宣稱要繼續退出NAFTA和WTO，拋棄全球主義，重回美國主義，無論如何都是美國經濟衰退的一個標志。但這是否是美國盛極而衰的開端，而中國又將如何領導全球經濟進一步發展，對國際法治秩序重構有何作為，能否實現中美國際經貿秩序換崗，這一切仍有待觀察。

美貿易保護主義將大行其道

另一方面，從美國國內政治架構看，以往國會傾向貿易保護主義，總統傾向貿易自由主義，雙方貿易政策制定權方面的政治平衡慣例恐怕會被特朗普打破。

國會與行政部門的貿易政策制定權幾經斗爭和調整才獲得平衡。

美國憲法規定國會擁有至高無上的貿易權力。但憲法第二章賦予總統的對外事務權又演繹出了總統的貿易談判權，1934年通過的《互惠貿易協定法案》更授權總統對外談判并就調整關稅稅率簽訂貿易協議。1962年通過的《貿易擴大法案》再度將一部分貿易政策制定權授予國會，規定國會設立特別貿易代表辦公室，制定“貿易調整援助計劃”。而在1974年通過的《貿易改革法案》中，又設置了“貿易促進授權”，又稱“快車道”授權，授權行政部門可以不經國會批準與外國貿易伙伴磋商貿易壁壘，國會必須在90天內對政府提出的貿易法案進行可否實施的表決，只能投支持或反對票，而不能逐條修改。

現在按照慣例應持貿易自由主義的總統都傾向貿易保護主義，那么這套現行政治架構就會失衡，貿易保護主義將大行其道。

就特朗普宣稱的對中國征收45%關稅而言，根據美國法律規定，總統無權單方對進口貨物施加45%的關稅，除非國會通過新的立法。但特朗普可以對從另一國比如中國進口的產品施以最多15%的關稅，期限在150天內。此外，工會或行業協會可向美國際貿易委員會提出不公平定價或補貼的起訴，由國貿會向總統建議采取特殊保護關稅，總統需通過這些救助措施。

至于美國國會已經批準的貿易協定，例如WTO和北美自由貿易協定，總統在理論上可以不經國會批準單方面宣布退出，但即使對于特朗普，這樣做的政治后果都顯得沉重。最有可能出現的情況是，中美經貿摩擦增加，特定產業的關稅被提高，反傾銷反補貼調查和保障措施實施等“兩反一保”將大量出現，其他非關稅貿易壁壘亦會被更多開發使用。而這一切都是為了重新談判中美經貿協議。

中國對策

中國處在制造業較為發達、新興行業過于幼稚且由第二產業向第三產業全面升級的過渡階段。制造業的發達迫切需要打開海外市場，而新興行業的落后則必須實施貿易保護主義來發展國內市場。社會穩定和經濟持續發展要求中國暫時犧牲新興行業利益，加入WTO以海外市場換取國內就業和產業升級。因此，WTO條約談判利益的實現和條約潛在損失的減少，即制造業海外市場的爭取和國內新興行業的發展，就成為中國必須認真對待的兩大問題。

中國此前指責TPP針對中國新興行業，現在則獲得喘息良機。國際經貿政策需要做一定調整。中國的國際經貿法律秩序布局需趁熱打鐵，務實靈活。中國在戰術上須積極做原告，提起WTO申訴，爭取制造業海外市場實現條約潛在利益；在戰略上須實施交易制度成本雙軌制，對外高筑交易制度資本，除非被WTO爭端解決機構建議撤銷限制貿易自由的措施且撤銷不會導致產業停滯，對內則需大力削減交易制度成本，特別是削減國內跨地區交易成本和第三產業制度支持不夠導致的交易成本。

可以預見的是未來中美貿易摩擦勢必加劇、經貿糾紛增多，中美在全球經濟領導權上的競爭將更加激烈。特朗普在全球主義上的收縮不是為了退出，而是為了更好地回歸。

在戰術建設上，中國需注意爭端解決資金支持、信息建設、人力資源支持、外部資源和國內行政申訴程序的建設。因為WTO執行的非強制性和自助性，會削弱原告勝訴價值，中國要注意在WTO訴訟中用盡磋商手段，避免WTO執行方式的有限性缺陷。又考慮到影響敗訴國家敗訴判決執行的效果，注意根據爭議措施涉及的被申訴國機構的性質，選擇提起WTO申訴的案件類型。如果爭議措施是由那些在措施的修改或撤銷上有更多話語權的行政部門制定的，那么我國完全可以對其提起申訴且在磋商行不通的情況下，追求一個最終的勝訴裁決。

相反，如果爭議措施是跟國會等受到更多的國內進口商集團影響的國家部門制定的，那么我國提起申訴時就應意識到獲得一個勝訴裁決是為了通過司法程序給敗訴方施加壓力，增加談判的砝碼，推動爭議措施做一定程度上的修改。

同時，特朗普的政策也為中國贏得了經濟轉型的時間。在戰略上，中國要積極降低國內跨地區交易制度成本和降低國內新興行業交易制度成本。制造業的發展和服務業的發展對制度環境有著截然不同的要求。中國必須努力創造第三產業制度支持條件，降低交易制度成本。切實改善消費者權益或買方權益的保護機制、交易雙方的信息披露機制，完善保護投資者權益的法律及相匹配的司法體系與訴訟程序。此外，中國還需盡量打破市場分割，建立真正一體化的國內流通體系。對外，則要切實提高第三產業產品的交易制度成本。