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10月28日，新疆發布了《關于印發2016年新疆維吾爾自治區棉花目標價格改革試點工作實施方案的通知》（新政發﹝2016）116號）。至此，2016年新疆棉花補貼政策已經明確，實行3年的棉花目標價格改革試點工作即將收尾。

　　為期3年的棉花目標價格改革試點，探索農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤。這3年，棉花目標價格在試點地區究竟成效如何呢？棉農、棉花加工企業、棉紡織企業對該政策有著什么樣的態度呢？

　　棉花品質大幅提升

　　優質優價是棉花產業市場化的必然走向，這也使得新疆棉農、棉企轉變了臨時收儲時期片面追求高衣分、高產量的情況。在目標價格政策試點之前的臨時收儲期間，收儲主體為國家，收購企業追求的是高量，而非高質。有業內人士坦言，“現在收購企業是為自己采購，必然會嚴格把關、細分標準，之前臨時收儲只是為國家‘買東西’，后期如何與自己無關。”

　　“也因此，棉花目標價格試點啟動之前，棉花質量對于紡織企業的可紡性、一致性等要求難以滿足。”有關人士坦言，雖然當前棉花質量沒有達到收儲前最佳狀態，但這只是時間問題。目前在市場化的倒逼下，棉花種植、采摘越來越精細，“種植環節，如新疆生產建設兵團，為迎合紡織企業需求，將主栽品種從100余個降至10余個。采摘環節，去年受氣候影響，部分新疆棉‘早熟’，兵團為保證棉花長度，一些棉田將機采換為手采。”據有關機構調查了解，約70%的紡織企業認為實行目標價格改革后購買的新疆棉花質量明顯好于往年。

　　“實行目標價格改革政策后，在市場形成價格時，優質優價得以顯現，因此，農民和加工企業更加注重質量管控，提升了棉花品質，更好地滿足了紡織企業對高品質棉花的需求。”對此，國家發改委價格司有關工作人員介紹，僅從2014年改革試點的第一年看，新疆自治區白棉三級以上比重超過90%，平均長度為28.82毫米，比2013年提高0.29毫米，馬克隆值A級、B級所占比例為85.65%，比2013年提高5.21個百分點。2015年因新疆棉花受災，致使2015/2016整個年度國內棉花市場的供應出現高等級棉結構性短缺，而今年的棉花品質將得到大幅度提高。

　　德州恒豐集團理事長蘇建軍說道：“今年的棉花品質比去年有了很大進步，但是優質棉資源仍相對不足，恒豐集團目前的原料比例中棉花占比30%左右，這30%左右的棉花，也能讓企業非常難受，希望在國家政策的引導下，國內的棉花品質能不斷提升，解決國內棉紡織企業對于高品質棉花的需求。”

　　棉花價格回歸市場化

　　目標價格改革試點后，國內棉花價格真實反映市場供求關系，價格水平大幅下降，降低了紡織企業用棉成本，提升了國際市場競爭力，企業效益明顯好轉。

　　業內人士表示，雖然棉花直補政策實施第三年，棉花質量的改進才初見成效，但棉紡織企業對此非常高興，這是棉花政策市場化改革的成果，追本溯源，質量的提升源于價格機制的改變——棉花價格由市場形成。無錫一棉紡織集團有限公司董事長周曄珺表示，現在棉花政策的調整，都在圍繞一個核心，那就是讓棉花價格回歸市場，讓棉花品質能夠滿足棉紡織企業產品升級的需求。今年棉花品質的提升，實際上也是棉花政策效果的體現。去年棉花質量差，有天氣的原因，也有種植方式、加工方式的原因，今年明顯感覺棉花質量有很大的轉變，說明棉花種植者已經聽到了紡企的訴求。所以，預計明年國內棉花的質量將會更好。

　　實行目標價格改革試點后，各市場主體之間自由購銷，棉花市場價格完全由供求決定，消除了臨時收儲政策對市場價格的人為干預和上下游價格倒掛等問題。此外，國內外棉花市場價差也因此大幅縮小，回歸到了合理區間。國內棉花銷售價格由2013年12月的19460元/噸降至2016年6月的12596元/噸，下降了6864元/噸，降幅達35%，同期國內外棉花價差由5300元/噸大幅縮小至235元/噸。也因此，棉紡織行業效益有所提升。

　　以滿足紡企需求為目標

　　從3年試點情況看，棉花目標價格基本達到了預期目標，探索出一條農產品價格完全由市場供求形成、價格與政府補貼脫鉤的新路子，保護了農民利益，理順了行業上下游利益關系，促進了紡織行業健康發展，并對保持新疆經濟社會穩定發揮了積極作用。對該直補政策的評估，新疆對660戶棉農、60家棉花加工企業和32家棉紡織企業調查結果顯示，82.4%的農戶、96.9%的棉花加工企業和全部棉紡織企業對目標價格改革表示滿意。對此，中國棉紡織行業協會會長朱北娜表示，實施棉花目標價格直補，對棉紡織企業來說是非常有利的，但是棉花改革力度仍需加大，政策仍存在待完善的地方。現在，國家相關部門正在對該政策的效果進行評估，在3年試點結束后，應該會對該政策進行修改、完善，屆時，希望能夠給棉紡織企業營造一個更為有利的市場環境。

　　對于新一年度政策的修改，紡企建議，應更多的從市場角度出發，讓棉花產業市場化改革更進一步。相關業內人士提出：一是要完善棉花目標價格確定方法。為更多發揮市場價格信號對棉花生產的引導作用，兼顧財政承受能力和補貼的可持續性，建議進一步完善棉花目標價格水平確定方法。主要思路是降低目標價格對凈收益的保障程度，逐步使目標價格向保本微利的水平靠近，引導棉花生產向優勢產區、優勢品種集中。

　　二是完善補貼掛鉤機制。為符合世貿規則要求，參考其他國家做法，建議中央財政對地方政府目標價格補貼的數量依據由當年棉花統計產量調整為固定產量（或基期產量），實現補貼與生產“半脫鉤”，爭取將補貼政策納入“藍箱”補貼范疇。

　　三是約束補貼上限。目前的補貼方案中無論基本農戶還是經營單位都能夠獲得相同的補貼。但相比基本戶，經營單位無論在資金實力、抗風險能力、獲利能力等方面都要高很多，如果完全等同于基本農戶享受國家政策有失公平。且對于經營單位來說，判斷和承擔市場風險是其開展經營行為的先決條件。建議未來在補貼方案上對基本農戶和經營單位區別對待，根據南北疆不同情況，對經營單位享受補貼的規模上限進行限制。

　　四是調整完善內地定額補貼機制。鑒于內地棉花定額補貼效果一般，建議調整目前內地的補貼機制，從“普惠性”向“特惠性”轉變。

　　周曄珺表示，關于棉花體制改革，從前幾年的棉花收儲政策，到棉花目標價格直補政策，以及儲備棉輪出政策的調整，整體來說，棉花政策是向好發展的，也越來越符合企業的實際需求，希望能夠進一步完善，讓棉花的市場化改革進步一深化。

　　中華棉花集團有限公司副總裁朱宏強建議，建立棉花問題追責機制，讓每包棉花都有自己的條形碼，條形碼里記錄棉花的“身份”信息。他說道：“棉花運到紡織企業，只要一刷條形碼，就能夠追溯到這批棉花是產自哪里、由哪家棉企加工、存放在哪一個倉庫以及銷售商的信息等。這樣一來，就會產生棉紡織企業對于棉花種植者、加工者的干預意識，這種意識能夠很好地促使整個棉花產業的升級，棉花的棉種選擇、種植方式、加工方式等都會不斷的改進，逐漸滿足棉紡織企業的實際需求。”

　　《方案》的變化及重要內容

　　一、年度可用補貼總額的10%用于向南疆四地州（阿克蘇、喀什、克州、和田）基本農戶（含村集體機動土地承包戶，下同）兌付面積部分補貼，90%用于兌付全區實際種植者交售量部分補貼。

　　二、補貼對象交售量部分補貼對象為全區棉花實際種植者。主要包括：基本農戶和地方國有農場、司法農場、部隊農場、非農公司、種植大戶等各種所有制形式的棉花生產者（以下簡稱農業生產經營單位）。面積部分補貼對象僅為南疆四地州基本農戶。

　　三、棉花種植面積的申報、審核棉花種植面積采取種植者申報審核制。6月初，基本農戶向村委會申報棉花種植面積，村級全面核實公示，鄉（鎮）復核，縣（市）、地（州）兩級自查，新疆自治區、地（州）聯合抽查，核實認定。

　　四、籽棉交售基本農戶和農業生產經營單位將籽棉交到經自治區資格認定的棉花加工企業，棉花加工企業購進的籽棉應依法取得普通發票或開具收購發票。棉花加工企業應將植棉戶交售籽棉的籽棉毛重、單價、衣分率、回潮率、含雜率和結算重量等信息如實錄入信息平臺。

　　五、交售信息的統計當年10月31日為預撥補貼籽棉交售量的統計截止時間。次年1月31日為交售信息統計的截止時間，植棉戶應在此之前將籽棉交售到棉花加工企業。交售量的統計信息由信息平臺統計生成，并于次年2月3日前反饋各地。及時對籽棉收購、皮棉加工、入庫公檢、安全生產等環節進行檢查，重點對虛開發票、拖欠籽棉收購款、套打條形碼、不按要求入庫公檢、安全防范不到位等行為進行查處。

　　細則解讀

　　雖然2016年的細則發布時間比往年稍晚1個月左右，但卻能看到目標價格的變化和對產業的引導作用，以市場需求為導向，從一味追求單產和規模，逐步向提質增效、降低成本的方向轉變。

　　今年目標價格最大的變化是灰黑名單的設置，這不僅是對棉花生產者、棉花加工企業的約束，也是棉花產業推廣誠信的重要標識。個別棉農利用虛報面積、虛開發票套取補貼的行為，不僅是個人品質的失信，而且也影響了其他棉農的收益，破壞了社會的公平。棉企收購、加工、入庫公檢數據的不符，將會影響下游紡織企業的用棉。今年細則嚴控各項違規行為，不僅是確保補貼按照要求發放，也是在引導新疆的棉花產業向誠信發展

　　2016年細則在庫公檢一項中，刪除了2015年細則中“增加建設儀器化公證檢驗實驗室，與專業監管倉庫布局相匹配。”這可以理解為，目前新疆儀器化檢驗實驗室已經處于飽和狀態，可以滿足新疆棉集中上市期的檢驗需求，確保棉花檢驗、入庫的效率。