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　棉花目標價格改革是順應(yīng)市場化的改革，在試行兩年期間，對棉花行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展做出了貢獻。關(guān)于這項政策的研究，有學者做了調(diào)研分析，其中一些數(shù)據(jù)值得借鑒和思考。小編這里分享該篇文章，供大家討論交流。

　　2014年根據(jù)中央一號文件“探索推進農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革”精神，我國啟動了新疆棉花目標價格補貼試點政策。根據(jù)政策方案，計劃三年試點，試點結(jié)束后綜合考慮政策效果、市場反應(yīng)、存在問題等再完善調(diào)整政策。本文在全面評估棉花目標價格補貼試點政策的基礎(chǔ)上，探討了繼續(xù)實行目標價格補貼試點政策的必要性，并針對試點政策存在的問題提出了政策建議。

　　我國棉花目標價格補貼試點政策基本框架和內(nèi)容

　　目標價格政策是在市場形成農(nóng)產(chǎn)品價格的基礎(chǔ)上，通過差價補貼保護生產(chǎn)者利益的一項農(nóng)業(yè)支持政策。如果市場價格高于政府制定的目標價格，則補貼政策不啟動；如果市場價格低于目標價格，農(nóng)民隨行就市，其中市場價格與目標價格之差由政府補貼給農(nóng)戶。我國棉花目標價格補貼試點政策的基本內(nèi)容和操作方法如下：

　　1.目標價格水平。棉花目標價格水平的制定原則是生產(chǎn)成本＋基本收益。具體計算方法是：上年度棉花生產(chǎn)成本×前三年棉花生產(chǎn)成本平均增長率＋前三年棉花凈利潤均值×K(保障系數(shù))(K取值在0-1之間)。保障系數(shù)取值主要考慮市場供需狀況、財政承受能力等確定。2014-2016年，我國棉花目標價格水平分別為每噸19800元、19100元和18600元。

　　2.市場價格確定。棉花市場價格的采價周期是根據(jù)農(nóng)戶售棉的高峰期確定，即當年的9月到來年3月。由于農(nóng)民銷售的是籽棉，缺乏標準無法直接分等，因此在棉花市場價格采集中是將農(nóng)民交售的籽棉按照標準公式換算成皮棉價格。然后再根據(jù)市場價格與目標價格差價決定是否啟動目標價格以及啟動后的補貼水平。

　　3.政策實行區(qū)域。按照國家改革方案，棉花目標價格補貼試點政策僅在新疆執(zhí)行，內(nèi)地棉區(qū)不實行。對內(nèi)地黃河流域、長江流域棉區(qū)，實行了定額補貼方式，補貼范圍是山東、湖北、湖南、河北、江蘇、安徽、河南、江西、甘肅九省，每年補貼額為新疆補貼標準的60%，以每噸2000元為上限。

　　4.補貼操作模式。2014年，新疆地方主要按照面積和產(chǎn)量結(jié)合的補貼方式，即60%按面積、40%按籽棉交售量補貼，兵團完全按照交售量補貼(為積累經(jīng)驗，2014年新疆在阿克蘇地區(qū)的新和縣和柯坪縣分別按照完全按照棉花交售量補貼和完全按照棉花種植面積補貼方式)。2015年，新疆地方調(diào)整了補貼方式。中央補貼資金總額的90%按照籽棉交售量進行補貼，剩余10%作為增加部分對南疆喀什、和田、阿克蘇地區(qū)以及克孜勒蘇柯爾克孜4地州基本農(nóng)戶根據(jù)面積再進行補貼。

　　棉花目標價格補貼試點政策的效果及存在的問題

　　試點政策實行兩年多來，取得了較好的效果。市場形成價格機制基本建立，市場主體市場意識明顯增強，農(nóng)民利益得到了一定程度的保護，財政資金補貼效率提升。

　　(一)試點政策效果

　　一是市場形成價格機制基本建立。實行目標價格補貼試點政策以來，國內(nèi)棉花價格快速下跌，國內(nèi)外價格聯(lián)動性進一步增強，國內(nèi)外棉花價差快速縮小，內(nèi)外價差回歸至合理區(qū)間，產(chǎn)業(yè)競爭力提升，棉花進口大幅下降。2014年5月-2016年3月，1%關(guān)稅下進口棉價格指數(shù)M級(相當于國內(nèi)3128B級棉花)每噸與國內(nèi)棉價差距從3236元下降到809元，降75%。市場主體適應(yīng)市場能力明顯增強，市場倒逼機制逐漸形成，棉農(nóng)、加工企業(yè)等市場主體積極捕捉和理解市場信號，并開始適應(yīng)和調(diào)整。此外，為配合棉花目標價格改革實行的在庫公檢制度，堵住了棉花質(zhì)量管理中的漏洞，改善了市場環(huán)境，規(guī)范了市場秩序，而且徹底解決了多年來新疆棉花生產(chǎn)底數(shù)不清的老大難問題。

　　二是農(nóng)民利益得到一定程度的保護。2014年實行目標價格以來由于全球及國內(nèi)經(jīng)濟增長乏力，棉花供給偏大需求不足，國內(nèi)外棉花價格持續(xù)下行，棉農(nóng)售棉收入明顯下降。但由于有國家補貼，較好地彌補了棉農(nóng)的市場損失。2014、2015年新疆棉農(nóng)(地方)得到的補貼平均每畝約444.0元和497.5元，加上目標價格補貼新疆農(nóng)民每畝植棉凈利潤分別為164.4元和89.5元(現(xiàn)金收入分別為581.4元和509.5元)，在國內(nèi)外棉花價格持續(xù)低迷期能夠做到植棉不虧本、有效益。

　　三是提高了補貼效率，減少了社會福利損失。相比臨時收儲政策，目標價格補貼政策將間接的“暗補”調(diào)整為直接的“明補”，減少了補貼環(huán)節(jié)，降低了補貼額度，提高了補貼效率。截至2013／14年度收儲結(jié)束，我國棉花儲備庫存超過1200萬噸，庫存的賬面成本達2000億元左右。按照目前棉花現(xiàn)貨價格水平，再考慮自然的降等降級，潛在的價差虧損在750億元左右。另外，還得支出保管費用和貸款利息。按照每噸儲備棉每年200元的保管費用(中央財政分別按中儲棉直屬庫200元／噸、代儲庫每年180元／噸的標準進行補助)、1200元的貸款利息補貼測算，每年庫存管理補貼支出160億元左右。實行目標價格后，與臨時收儲政策相比，當年就直接節(jié)省了63億元的保管和利息費用(按2014年度新疆實際產(chǎn)量450萬噸、每年每噸1400元的保管利息費用計算)。

　　(二)存在的問題

　　盡管棉花目標價格補貼試點政策取得了較好的成效，但由于我國首次實行目標價格改革，屬于“摸著石頭過河”，試點中也暴露出了很多問題。

　　1.補貼金額超過我國入世承諾。按照WTO規(guī)則，我國實行的目標價格補貼屬于“黃箱補貼”，其補貼額度受到微量允許上限約束。按照入世承諾，我國特定品種“黃箱”補貼額不得超過該品種當年總產(chǎn)值的8.5%。從實踐看，連續(xù)兩年棉花目標價格補貼試點政策補貼額度都受到了補貼上限的約束。如果未來不采取措施規(guī)避將有可能引發(fā)其他成員國質(zhì)疑并引發(fā)貿(mào)易爭端。

　　2.政策預(yù)期不穩(wěn)定。2014年實行棉花目標價格補貼試點政策以來，新疆做了大量的工作，紡織企業(yè)、加工企業(yè)、農(nóng)民等市場主體對于目標價格補貼政策已基本理解和接受，對于何時補、補給誰、怎么補、補多少等政策細節(jié)已較為了解，政策實施的群眾基礎(chǔ)較好。但由于目標價格補貼政策仍然屬于試點，試點結(jié)束后是否繼續(xù)實行擬或是否會有大的調(diào)整市場主體都心存疑惑，迫切希望明確未來的政策走向。

　　3.目標價格制定標準不明確且變動太頻繁。根據(jù)政策設(shè)計，目標價格水平是按照“成本＋基本收益”的方法確定，在試點期一年一變。但從近三年實踐看，存在以下兩個問題：一是目標價格的制定更加困難。這三年棉花目標價格的制定并沒有完全按照政策設(shè)計的“生產(chǎn)成本＋基本收益”確定，最終都是不同部門、不同利益主體博弈的結(jié)果。由于不同主體、不同部門利益訴求不同，政策觀點不一致，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展認識也不同，各方意見分歧越來越大，導致目標價格的制定越來越難。因此，盡管新疆多次反映希望盡早制定和公布棉花目標價格，以便地方政府和廣大棉農(nóng)提早做好生產(chǎn)決策和準備工作，但由于決策機制的問題目標價格往往難產(chǎn)，每次都在當年的4月初左右才能最終確定公布。二是市場主體對目標價格水平預(yù)期不明。

　　2014-2016年，盡管棉花生產(chǎn)成本在增長，但棉花目標價格持續(xù)下調(diào)，未來是否還會繼續(xù)下調(diào)擬或如何變動都無法明確，不利于市場主體生產(chǎn)決策。

　　4.內(nèi)地定額補貼效果不明顯。試點期間，內(nèi)地九省均按照棉花種植面積發(fā)放定額補貼。從實際執(zhí)行情況看，補貼效果較差。一是為簡化操作，一些省直接按照二輪土地承包面積或良種補貼面積發(fā)放補貼，農(nóng)民不管種不種棉花都能領(lǐng)到補貼，沒有實現(xiàn)補貼初衷，農(nóng)民對此意見較大，尤其大戶。二是補貼標準偏低，難以激發(fā)農(nóng)戶植棉積極性。相對于新疆，內(nèi)地棉農(nóng)補貼標準只有新疆的1／3，農(nóng)戶植棉效益偏低。受此影響，內(nèi)地植棉面積和產(chǎn)量大幅下滑。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2015年內(nèi)地棉花面積和產(chǎn)量為2842萬畝和210.3萬噸，分別比2013年降1099.5萬畝和67.8萬噸，降27.9%和24.4%。

　　未來我國棉花目標價格補貼試點政策調(diào)整方向的思考

　　棉花目標價格補貼試點政策未來的調(diào)整方向要綜合考慮試點政策效果、市場主體反應(yīng)、地方政府對政策的認可、我國棉花的競爭力及新疆地區(qū)的特殊區(qū)情等多種因素。

　　(一)政策效果顯著

　　通過對試點政策執(zhí)行情況分析，棉花目標價格補貼試點政策實行后市場形成價格機制基本建立，糾正了市場扭曲，理順了產(chǎn)業(yè)上下游利益分配格局，縮小了國內(nèi)外棉花價差，提高了國內(nèi)紡織業(yè)的競爭力，激發(fā)了產(chǎn)業(yè)鏈各市場主體的活力。農(nóng)民利益得到一定程度的保護，充分發(fā)揮了穩(wěn)定棉花生產(chǎn)的作用。同時，相比臨時收儲政策，將“暗補”改為“明補”，提高了補貼效率，減少了社會福利損失。

　　(二)地方政府、市場主體對試點政策比較認可且付出了較大成本

　　從政策實施的角度看，任何一項政策都需要通過地方政府來具體組織和實施，因此地方政府對政策的認可度一定程度上決定了政策效果。從棉花目標價格補貼試點政策啟動以來，新疆比較認可，在政策實施中投入了大量的人力、物力和財力，并建立了目標價格改革信息平臺和相關(guān)配套措施，為政策實施奠定了良好的基礎(chǔ)，也為其他地方、其他品種探索農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革積累了較好的經(jīng)驗。新疆少數(shù)民族占比較大，廣大棉農(nóng)文化程度普遍不高，特別是南疆地區(qū)(新疆南疆四地州少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘谋壤秊?0%以上)，理解和接受一項政策極為不易。目標價格實行兩年來，地方政府和廣大棉農(nóng)對政策認識比較到位，對于政策細節(jié)已較為了解，因此當前對于政策本身和整體框架不宜頻繁變動。另外，根據(jù)2015年年初農(nóng)業(yè)部棉花全產(chǎn)業(yè)鏈市場監(jiān)測預(yù)警體系對701戶新疆地區(qū)棉農(nóng)、21家紡織企業(yè)和55家加工企業(yè)的滿意度調(diào)查看，對棉花目標價格補貼試點政策的滿意度分別達到86.4%、100%和46%(本次調(diào)查時間為2015年；相對于臨時收儲政策，加工企業(yè)對于目標價格政策滿意度低是正常的，因為在目標價格政策下，加工企業(yè)需要直接面對市場承擔市場風險)。

　　(三)我國棉花競爭力不強

　　我國是世界第一大棉花消費國，擁有成熟的棉紡織產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和強大的紡織加工能力。近兩年年均棉花消費量約700萬噸，占全球棉花消費量的30%左右。據(jù)業(yè)內(nèi)專家估計，我國棉花供給總量的65%用于滿足國內(nèi)需求，35%以紡織品形式出口后用于滿足國際市場的需求。對于這樣一個紡織品服裝生產(chǎn)和出口大國，保持一定的棉花原料自給率十分重要。但相對于其他主產(chǎn)國，我國棉花生產(chǎn)規(guī)模較小、生產(chǎn)成本高、勞動生產(chǎn)率和資源產(chǎn)出率較低，棉花競爭力不強。2014年，我國畝均棉花生產(chǎn)成本達到2278.6元，分別是美國的3.2倍和印度的4.2倍。從我國棉花生產(chǎn)的區(qū)域格局看，近些年黃河流域、長江流域由于人工成本高、棉花效益低，棉花生產(chǎn)規(guī)模快速萎縮(2015年內(nèi)地黃河流域和長江流域棉區(qū)棉花播種面積和產(chǎn)量占全國總量的49.9%和37.5%)。從未來發(fā)展看，內(nèi)地棉區(qū)由于棉花生產(chǎn)機械化推廣困難等原因，生產(chǎn)規(guī)模將呈不斷萎縮態(tài)勢，我國棉花生產(chǎn)的重點將集中在新疆。在這種競爭力較低和產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局發(fā)展趨勢看，對新疆地區(qū)棉花生產(chǎn)實行支持政策非常必要。

　　(四)棉花在新疆具有重要地位

　　新疆地處邊境，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，棉花產(chǎn)業(yè)在新疆經(jīng)濟和社會發(fā)展中占有舉足輕重的地位，棉花產(chǎn)值約占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的一半左右。全疆50%的農(nóng)戶種植棉花，70%以上為少數(shù)民族，植棉收入占農(nóng)民人均純收入的35%左右，特別是南疆90%以上的縣種植棉花，植棉收入是當?shù)厣贁?shù)民族群眾重要的收入來源。盡管從政策本身看，目標價格政策并不承擔社會穩(wěn)定等目標和義務(wù)，但從實際看它確實一定程度上承擔了保障就業(yè)、保障新疆尤其是南疆地區(qū)農(nóng)民收入的使命和任務(wù)。從當前的社會穩(wěn)定、民族團結(jié)等角度出發(fā)，不宜貿(mào)然取消補貼政策。

　　考慮到棉花目標價格補貼試點政策效果較好、市場主體滿意度較高、地方政府對政策比較認可、新疆特殊區(qū)情等多方面因素，建議繼續(xù)在新疆地區(qū)實行棉花目標價格補貼政策。對于存在的問題需要通過調(diào)整目標價格定價機制、完善補貼方案等逐步解決。

　　未來完善棉花目標價格補貼試點政策建議

　　1.完善棉花目標價格確定方法。為更多發(fā)揮市場價格信號對棉花生產(chǎn)的引導作用，兼顧財政承受能力和補貼的可持續(xù)性，建議進一步完善棉花目標價格水平確定方法。主要思路是降低目標價格對凈收益的保障程度，逐步使目標價格向保本微利的水平靠近，引導棉花生產(chǎn)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)、優(yōu)勢品種集中。

　　2.完善補貼掛鉤機制。為符合世貿(mào)規(guī)則要求，參考其他國家做法，建議中央財政對地方政府目標價格補貼的數(shù)量依據(jù)由當年棉花統(tǒng)計產(chǎn)量調(diào)整為固定產(chǎn)量(或基期產(chǎn)量)，實現(xiàn)補貼與生產(chǎn)“半脫鉤”，爭取將補貼政策納入“藍箱”補貼范疇。

　　3.約束補貼上限。目前的補貼方案中無論基本農(nóng)戶還是經(jīng)營單位都能夠獲得相同的補貼。但相比基本戶，經(jīng)營單位無論在資金實力、抗風險能力、獲利能力等方面都要高很多，如果完全等同于基本農(nóng)戶平等的享受國家政策有失公平。且對于經(jīng)營單位來說，判斷和承擔市場風險是其開展經(jīng)營行為的先決條件。建議未來在補貼方案上對基本農(nóng)戶和經(jīng)營單位區(qū)別對待，根據(jù)南北疆不同情況，對經(jīng)營單位享受補貼的規(guī)模上限進行限制。

　　4.調(diào)整完善內(nèi)地定額補貼機制。鑒于內(nèi)地棉花定額補貼效果一般，建議調(diào)整目前內(nèi)地的補貼機制，從“普惠性”向“特惠性”轉(zhuǎn)變。棉花是耐旱、耐鹽作物，在作物結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境保護中具有重要作用。今后可重點支持華北漏斗區(qū)、黃河三角洲鹽堿地、蘇北鹽堿地及部分具有植棉優(yōu)勢的區(qū)域發(fā)展棉花生產(chǎn)。